冯毅：借鉴国际经验建立药品审评新制度 着力解决药品监管问题

本报记者  毛冬蕾  李佳 发自上海

十一五和十二五初期发生在药品生产环节的欣弗事件、齐二药事件、上药事件、蜀中事件和毒胶囊事件已敲响了警钟，需要我们对监管制度做整体的反思，从立法中吸取教训。但是，立法有严格的程序，短期内还难以化解在现行制度下已经形成的、新的、潜在的危机。于是，药品审评准入制度在监管制度的源头上推进改革或是一种稳妥、可行的做法。

以药监体系内部的力量所倡导的审评机制改革已经开展了十多年，以药品审评中心的资源和能力所开展的内部调整和改革在过去的十年中也已进行了4次。但是10年所完成的4次改革始终没有跳出“审评速度”的魔咒。快了，有声音说一年批准1万个品种比FDA还多。慢了，有声音说对行业的发展形成阻力。

药品审评制度的社会作用是什么？评价这一制度的标准体系又该是什么？当10年4次的内部调整还不能彻底解决的问题的时候，是否需要跳出既往的思路重新加以审视？

11月22日，在上海召开的“第三届中国药物创新论坛”上，国家食品药品监督管理局药品审评中心主任助理冯毅表示：“作为一位药品审评制度中的从业人员，我们看到过去几年发生的事件与发达国家在上个世纪前半程的事件有诸多的相似之处。因此，我们建议借鉴国际经验以建立新的药品审评制度为突破口，着力解决当前和今后长远的药品监管问题。”

现行药品审评制度的“生态环境”

医药经济报：请您介绍一下国际上建立药品审评制度的历史背景，您认为其意义何在？

冯毅：现代药品审评制度，即市场准入制度，是伴随着全球均有广泛影响力的药害事件建立起来的。从上世纪80年代起，药品的准入制度，即准入开展人体临床研究和获准上市已成为各国药品监管立法的始点。

国家设立审评制度就是为了保护全体公民保证获得安全、有效的上市药品，同时也具有促进公众了解最新治疗手段的义务。

医药经济报：现代药品审评制度建立后对药品准入带来哪些变化，具有哪些特点？

冯毅：以国家立法的形式规定了各参与主体的责任和义务，同时法律也要求各主体必须按照科学的原则获得准入的实证，且实证的获得必须遵从相应强制规范的标准。经历药害事件后的立法强调，公民、法人和社会组织不再先天具有准入药品市场的自然权利，其必须通过遵从相应强制性规范获得的科学证据，并必须通过国家设立的药品审评制度的审评。

为此，各国审评机构也根据其实际情况建立了各自的临床研究准入审查体系和上市准入审查体系。这些体系有完备的制度规章、决策程序规程、冲突解决机制等。而且审评机构的制度均有明确的国家法律为依据，或者说审评机构是代表国家履行准入的审查。

医药经济报：据了解，目前我国并没有专门针对药品审评准入立法，原因何在？

冯毅：大部分引发全球震惊的药害事件发生在我国改革开放之前，因此我们在立法实践中基本没有借鉴和辨析这些经验教训的机会。而改革开放前和此后的一、二十年中我国的制药行业又以仿制国外已上市的药品为主，在准入方面立法的迫切性不强。

    医药经济报：以往的立法理念基本把准入定为一般行政许可，少有对申请者有相应的法律责任和义务的规定，这样会带来哪些问题？

冯毅：由于法律仅仅规定了自然人或企业具有准入的权力，没有规定其准入的责任和义务，这就使现实中诸多的准入申请是在无法律责任、无强制性规范和缺乏科学依据的前提下提出。比如，从林业中总结经验以农药硝酸胺申请抗肿瘤研究、把啤酒酵母经过一定的能量谱照射治疗艾滋的准入申请、以绿豆皮为主要原料治疗肝炎的准入申请等等。这样的准入申请其实质与胡万林、张悟本无异，却真实地发生在我国准入法律系统之下，而与每一个这样的准入申请进行博弈，我们的准入审查制度是缺乏法律支持的。

由于立法理念的滞后，使整个社会对药品准入权的理解处于落后的状态，对审评制度的社会保护作用认知不清，从而出现仅以快慢论成败的现象。

    医药经济报：如何改善我国现行药品审评制度的现状？

冯毅：药物研发或创新的产业链很长，参与的主体多，涉及的专业领域广，投入的资金多，研发的模式复杂、失败的风险高，影响到公众的基本健康权益。因此不以立法体现国家意志，无权威性。我们需要解决立法理念中的问题，厘清法律、行政规章、科学指南和强制规范之间的关系；促使监管制度与相关国家政策有效衔接。

我国已具备建立药品监管制度的基本要素

    医药经济报：您提到国际上药品监管的制度，请问主要包括哪些内容？

冯毅：发挥准入作用的审评制度，发挥上市后药品生命周期管理的不良反应监测和比较淘汰作用的相关制度，发挥生产和流通管理的规范制度，发挥支付及支付分担作用的定价、OTC及医保制度，发挥对市场中造假行为进行惩戒规范市场和社会秩序的制度等。

医药经济报：这些制度的设计具有哪些基本要素？在您看来，我国在药品监管制度上是否具备这些要素？

冯毅：其一，每一个单体制度设计都根据国情，以国家立法的形式把参与各项活动的主体的法律责任和义务给予清晰的界定。其二，每一项制度都是由相应的立法、行政规章、科学指南、强制性规范等共同构成的制度体系，以体现国家意志、行政规则、科学标准和行业准则。其三，强调制度之间的联系或/和各单项制度输出之间的联系，构成完整的监管制度体系。

当前，我国在药品监管制度上已经具备了上述制度的基本要素，其中有些制度已有国家的强力介入，有些制度在与国际接轨方面已有长足进步。

评价药品审评制度的标准体系

医药经济报：当前，因为企业和地区发展、因为市场竞争、科研激励机制以及一些其它因素，评估药品审评的指标往往聚焦在审评速度“快和慢”上，那么，请问评价新的药品审评准入制度的标准体系是什么？

冯毅：确实，目前我们依然没有跳出“审评速度”的魔咒，如果我们不以社会整体需求为前提，事先设定好评估审评制度的整体指标体系，仅以快和慢作为判据可能错误地引导了这一制度的发展方向，对社会发展也会带来隐患。

对社会整体需求而言，以下是评估药品审评准入机制必须优先予以考虑的要素：能否在为社会提供最新的未被临床满足的治疗药物上发挥作用？能否在将专利过期的、权威治疗药物的仿制药及时提供上市以减少社会和公众的支付负担和可及性方面发挥作用？能否保障上市的仿制药与品牌药相比具有完全的可替代性？能否在药物短缺和临床亟需方面发挥作用？能否已有强烈风险信号的药物不进入临床研究使受试承担不必要的风险？能否有效地控制潜在的药害事件发生？

    对于药品审评制度自身运行过程中内在的评估指标，可根据其使命、借鉴国际的标准把质量、效率、一致、清晰、透明和可预见作为其整体的评估指标。为此，药品审评中心已经引入国际化的评估机制，把其工作置于上述原则开展评估。

建立受监督、可评估、能发展的专业化审评制度

医药经济报：我们知道，近一年里，药品审评中心在公开透明接受社会监督方面做了不少工作，请问为何会在这方面下功夫？

冯毅：药品审评是一种以科学为标准、以法律为依据，依托国家所授权或委托的机构，负责任地为全体公民所做出的某药物是否可以准入的决策。正是鉴于药品审评决策复杂的专业性，国际上保证其决策不失范最为有效的手段是以公开透明接受全社会的监督。

在过去一年里，药品审评中心按此国际惯例，在公开透明接受监督方面已做出了实质性推进。依托中心的CDE网站，公开了各类化学药申请，向申请人公开了不批准的决策意见和依据，向社会公开了首个批准上市的决策意见和依据。同时，把内部的制度、决策中所依据的科学指南等也一并公开。这样使公众可以从决策的程序、决策的依据、决策的结果等方面全方位对审评工作进行监督。

医药经济报：在审评制度的建设中，评审队伍组成会有何变化？

冯毅：我们将引进高端、国际化、专业人才，结合机构所积累的社会经验，以解决在审评制度设计、专业发展和决策能力上的发展需求。当前的专业化需求是药品审评的专业领域，而非仅仅在某一生命或制药科学学科领域。台湾地区在上世纪90年代引入美国FDA的人才帮助其审评机构的建设就是一个成功的案例。